DALAM tata kelola pemerintahan daerah, keberhasilan pembangunan masih kerap diukur melalui indikator fiscal, berapa besar anggaran dialokasikan, berapa banyak program dilaksanakan dan berapa persen anggaran berhasil direalisasikan. Ukuran tersebut memang penting untuk melihat kinerja pelaksanaan APBD. Namun, menjadikannya sebagai ukuran utama keberhasilan pembangunan dapat membawa pemerintah pada cara pandang yang keliru. Anggaran adalah instrumen pembangunan, bukan tujuan pembangunan.
Prinsip tersebut sebenarnya telah ditegaskan dalam kerangka pengelolaan keuangan daerah. PP Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah menempatkan penganggaran berbasis kinerja pada keterkaitan antara anggaran dengan target kinerja, output, dan outcome. Artinya, ukuran keberhasilan tidak berhenti pada pertanyaan berapa rupiah yang telah dibelanjakan, tetapi harus bergerak menuju pertanyaan yang lebih substantif, apa yang dihasilkan dan perubahan apa yang terjadi setelah anggaran tersebut digunakan?
Di sinilah penting membedakan input, output, outcome dan impact. Input adalah sumber daya yang digunakan. Output adalah barang atau kegiatan yang dihasilkan. Outcome adalah perubahan yang muncul sebagai akibat dari intervensi tersebut. Sementara impact merupakan perubahan yang lebih luas dan berkelanjutan.
Jalan yang selesai dibangun merupakan output. Namun, pembangunan tersebut baru memiliki makna pembangunan apabila meningkatkan konektivitas, menurunkan waktu tempuh, memperlancar distribusi barang, membuka akses masyarakat terhadap pelayanan atau meningkatkan aktivitas ekonomi. Pelatihan tenaga kerja yang menghasilkan ribuan sertifikat juga merupakan output. Namun, outcome-nya baru terlihat ketika peserta memperoleh pekerjaan, meningkatkan keterampilan produktif atau mengalami peningkatan pendapatan.
Demikian pula program bantuan sosial. Jumlah bantuan yang disalurkan dapat dihitung dengan mudah. Tetapi ukuran yang lebih penting adalah apakah bantuan tersebut mampu mengurangi kerentanan sosial, mempertahankan konsumsi dasar atau mencegah keluarga penerima jatuh ke dalam kemiskinan yang lebih dalam.
Karena itu, serapan anggaran tidak identik dengan efektivitas anggaran. Serapan yang rendah dapat menunjukkan persoalan perencanaan, pengadaan, kapasitas pelaksanaan atau koordinasi. Sebaliknya, serapan yang tinggi juga belum otomatis menunjukkan keberhasilan apabila belanja tersebut tidak menghasilkan manfaat yang sebanding.
Dalam perspektif value for money, belanja publik setidaknya harus dibaca melalui tiga dimensi, economy, efficiency, dan effectiveness. Economy berkaitan dengan bagaimana memperoleh input dengan biaya yang wajar. Efficiency melihat hubungan antara sumber daya dan output yang dihasilkan. Sementara effectiveness melihat sejauh mana tujuan atau outcome pembangunan benar-benar tercapai.
Persoalannya, birokrasi sering lebih mudah mengukur apa yang dikerjakan daripada apa yang berubah. Jumlah kegiatan, jumlah peserta, jumlah dokumen, jumlah paket pekerjaan dan persentase realisasi anggaran lebih mudah dilaporkan dibanding perubahan kesejahteraan masyarakat. Akibatnya, ukuran administratif dapat perlahan menggantikan ukuran substantif.
Perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, pengendalian dan evaluasi seharusnya ditempatkan dalam satu rantai kinerja. Permendagri Nomor 86 Tahun 2017 menegaskan keterkaitan antara perencanaan pembangunan, pengendalian dan evaluasi pembangunan daerah. Karena itu, anggaran semestinya diarahkan pada penyelesaian masalah yang telah ditetapkan sebagai prioritas, bukan sekadar membiayai rangkaian kegiatan yang direncanakan.
Persoalan tersebut menjadi semakin kompleks ketika pemerintah melakukan efisiensi anggaran. Instruksi Presiden Nomor 1 Tahun 2025 menetapkan efisiensi belanja negara sebesar Rp306,69 triliun, termasuk efisiensi Transfer ke Daerah sebesar Rp50,59 triliun. Kebijakan tersebut kemudian diikuti dengan berbagai penyesuaian terhadap transfer ke daerah, antara lain melalui PMK Nomor 56 Tahun 2025.
Secara fiskal, efisiensi merupakan bagian dari upaya menjaga disiplin anggaran dan memastikan sumber daya publik digunakan secara lebih selektif. Namun, bagi pemerintah daerah, persoalannya tidak sesederhana mengurangi angka belanja. Ketika ruang fiskal menyempit, beban pelayanan publik tidak otomatis ikut menyempit.
Sekolah tetap harus berjalan. Puskesmas tetap harus memberikan pelayanan. Jalan daerah tetap membutuhkan pemeliharaan. Administrasi kependudukan tetap harus dilayani. Program perlindungan sosial tetap membutuhkan dukungan. Pemerintah daerah tetap memiliki urusan pemerintahan dan kewajiban pelayanan yang harus dilaksanakan.
Pada titik inilah batas antara efisiensi dan sekadar pengurangan anggaran perlu diperjelas. Efisiensi secara substantif berarti memperoleh hasil yang sama atau lebih baik dengan sumber daya yang lebih sedikit. Jika anggaran dipotong tetapi kualitas pelayanan ikut menurun, infrastruktur tidak terpelihara, target pembangunan tidak tercapai, atau masyarakat kehilangan akses terhadap pelayanan, maka kondisi tersebut belum dapat disebut sebagai efisiensi, yang terjadi justru dapat berupa penyusutan kapasitas fiskal tanpa perbaikan kinerja pembangunan.
Di sisi lain, tidak semua daerah memiliki kapasitas fiskal yang sama. Daerah dengan PAD kuat tentu memiliki ruang adaptasi yang berbeda dengan daerah yang memiliki ketergantungan tinggi terhadap transfer pusat. Karena itu, kebijakan efisiensi perlu memperhatikan karakteristik fiskal, kebutuhan pelayanan, serta beban urusan masing-masing daerah.
PMK Nomor 56 Tahun 2025 sendiri menunjukkan pentingnya mempertimbangkan tugas, fungsi, dan kewenangan daerah dalam penyesuaian transfer. Artinya, hubungan fiskal pusat dan daerah tidak dapat hanya dibaca dari sisi berapa besar anggaran yang dikurangi, tetapi juga dari sisi apa saja fungsi pemerintahan dan pelayanan publik yang harus tetap dijalankan. Di sinilah pemerintah daerah perlu mengubah cara membaca efisiensi. Pertanyaannya bukan hanya, berapa rupiah yang berhasil dipotong? Pertanyaan berikutnya adalah, apa yang masih dapat dipertahankan? Dan pertanyaan paling penting adalah, apa yang berubah setelah efisiensi dilakukan? Efisiensi tidak boleh menyentuh secara serampangan belanja yang secara langsung menentukan kualitas pelayanan dan pencapaian outcome pembangunan.
Pada akhirnya, ukuran keberhasilan anggaran harus dikembalikan kepada satu hal, nilai publik yang dihasilkan. Anggaran harus mampu menjawab masalah bukan sekadar menghabiskan pagu. Program harus menghasilkan perubahan bukan hanya menyelesaikan kegiatan. Efisiensi harus menghasilkan penghematan tanpa kehilangan manfaat pembangunan.
Pembangunan daerah tidak diukur dari seberapa besar anggaran dihabiskan dan tidak pula dari seberapa besar anggaran dipangkas. Anggaran yang lebih kecil belum tentu lebih efisien, sebagaimana serapan yang tinggi belum tentu lebih efektif. Ukuran yang lebih penting adalah kemampuan pemerintah mengubah sumber daya publik yang terbatas menjadi pelayanan, manfaat dan perubahan sosial yang nyata. Dengan demikian, keberhasilan anggaran bukan terletak pada berapa banyak uang yang dibelanjakan, melainkan pada seberapa jauh belanja publik mampu menghasilkan perubahan pembangunan yang dapat dirasakan masyarakat.**
Penulis Oleh: Yulfi Alfikri Noer S. IP., M. AP Akademisi UIN STS Jambi
